國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)改革，是新一輪國資和(hé)國企兩個(gè)層面改革的關鍵“結合部”，涉及産權制(zhì)度的深度變革。兩類公司改革，上(shàng)接國資體(tǐ)制(zhì)改革的完善，下接國有(yǒu)企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為(wèi)國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。
中央經濟工作會議在布置2019年重點工作任務時(shí)明(míng)确提出，“加快實現從管企業向管資本轉變，改組成立一批國有(yǒu)資本投資公司，組建一批國有(yǒu)資本運營公司”（即“兩類公司”）。“兩類公司”問題成為(wèi)社會關注的熱門(mén)話(huà)題。
試點四年的國有(yǒu)資本投資、運營公司改革，已成為(wèi)2019年國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。怎樣認識兩類公司改革上(shàng)接國資體(tǐ)制(zhì)完善下接國企改革的重要地位，在授權體(tǐ)制(zhì)、組織架構、運營模式、經營機制(zhì)四個(gè)重要環節中突破重點是什麽，如何深化授權經營體(tǐ)制(zhì)改革，拿(ná)出國有(yǒu)資本投資公司升級版，是當前需要重視(shì)的理論與現實問題。
上(shàng)接國資體(tǐ)制(zhì)完善
下接國企改革
在2018年10月召開的全國國企改革座談會上(shàng)，國務院國有(yǒu)企業改革領導小(xiǎo)組提出“傷其十指不如斷其一指”的思路，紮實推進國有(yǒu)企業改革，大(dà)膽務實向前走。兩個(gè)多(duō)月來(lái)，“斷其一指”引起廣泛猜測。在中央經濟工作會議召開僅僅一周，國務院國資委有(yǒu)關方面透露加快國有(yǒu)資本投資公司試點消息，使得(de)“斷其一指”的猜測坐實。
據悉，航空(kōng)工業集團、國家(jiā)電(diàn)投、國機集團、中鋁集團、中國遠洋海運、通(tōng)用技(jì)術(shù)集團、華潤集團、中國建材、新興際華集團、中廣核、南光集團11家(jiā)央企日前被納入國有(yǒu)資本投資公司試點。2014年以來(lái)，國務院國資委已經選擇10家(jiā)央企開展國有(yǒu)資本投資、運營公司試點，其中誠通(tōng)集團、中國國新2家(jiā)為(wèi)國有(yǒu)資本運營公司試點，國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家(jiā)為(wèi)國有(yǒu)資本投資公司試點。96家(jiā)中央企業，有(yǒu)20家(jiā)進入試點，這意味着改組成立一批國有(yǒu)資本投資公司，組建一批國有(yǒu)資本運營公司的範圍已經明(míng)确。第一批國有(yǒu)資本投資運營公司，一般會從試點的20個(gè)企業中産生(shēng)。
國有(yǒu)企業改革的40年裏，如何疏通(tōng)國有(yǒu)資産管理體(tǐ)制(zhì)固有(yǒu)的“政企不分”症結，始終是矛盾和(hé)焦點。在2018年全國兩會上(shàng)，國有(yǒu)資本投資公司、運營公司試點被寫入政府工作報告，且是十項試點中被唯一寫入的，說明(míng)高(gāo)層把這個(gè)問題看得(de)很(hěn)重。7月30日，國務院發布了《國務院關于推進國有(yǒu)資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。
2018年11月19日，國務院國資委主任肖亞慶在國有(yǒu)資本投資、運營公司座談會上(shàng)指出，開展國有(yǒu)資本投資、運營公司試點，是改革國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)的關鍵舉措，是深化國有(yǒu)企業改革的重要內(nèi)容，是推動國有(yǒu)經濟布局結構調整的重要途徑，是落實以管資本為(wèi)主加強國有(yǒu)資産監管的重要舉措，對國有(yǒu)企業改革全局具有(yǒu)重大(dà)意義。
為(wèi)什麽兩類公司改革試點對國有(yǒu)企業改革全局具有(yǒu)重大(dà)意義，這要從兩個(gè)層面上(shàng)理解。
第一個(gè)層面，改革國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)是國資體(tǐ)制(zhì)的核心。黨的十八屆三中全會首次提出了國有(yǒu)資本投資、運營公司的概念，并為(wèi)其賦予了“以管資本為(wèi)主加強國有(yǒu)資産監管，完善國有(yǒu)資産管理體(tǐ)制(zhì)”的曆史重任。黨的十九大(dà)報告指出“完善各類國有(yǒu)資産管理體(tǐ)制(zhì)，改革國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)”，标志(zhì)着國資授權經營體(tǐ)制(zhì)改革進入一個(gè)新階段。深化國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)改革，建立健全權責利相統一的授權鏈條，可(kě)以推進國資管理機構職能和(hé)監管方式轉變，以管資本為(wèi)主，以資本為(wèi)紐帶，以産權為(wèi)基礎，明(míng)确權責清單，為(wèi)徹底實現政企分開、政資分開、所有(yǒu)權和(hé)經營權分開，完善國有(yǒu)資産管理體(tǐ)制(zhì)創造條件。
第二個(gè)層面，國有(yǒu)資本投資、運營公司改革是國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)改革的核心。2015年印發的《國務院關于改革和(hé)完善國有(yǒu)資産管理體(tǐ)制(zhì)的若幹意見》明(míng)确指出，政府授權國有(yǒu)資産監管機構依法對國有(yǒu)資本投資、運營公司履行(xíng)出資人職責。堅持“政企分開、政資分開、所有(yǒu)權與經營權分離”的原則，理順授權雙方主體(tǐ)之間(jiān)的信托責任關系，加大(dà)國有(yǒu)資本授權的力度，國有(yǒu)資本投資、運營公司更多(duō)地充當着政府與企業間(jiān)“隔離層”，落實國有(yǒu)企業獨立自主經營的市場(chǎng)主體(tǐ)地位，可(kě)以更有(yǒu)效激發企業內(nèi)部的活力和(hé)創新力。
授權經營體(tǐ)制(zhì)改革中的“授權”是指将國有(yǒu)資産監管機構行(xíng)使的投資計(jì)劃、部分産權管理和(hé)重大(dà)事項決策等出資人權利，交付國有(yǒu)資本投資、運營公司和(hé)其他直接監管的企業行(xíng)使。
國有(yǒu)資本授權經營體(tǐ)制(zhì)改革，是新一輪國資和(hé)國企兩個(gè)層面改革的關鍵“結合部”，涉及産權制(zhì)度的深度變革。可(kě)以說，兩類公司改革，上(shàng)接國資體(tǐ)制(zhì)改革的完善，下接國有(yǒu)企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為(wèi)國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。
打造國有(yǒu)資本
投資公司升級版
關于兩類公司試點進行(xíng)到哪一步，以及下一步的工作重點，國務院國資委分管改革的副主任翁傑明(míng)透露，試點企業要充分總結借鑒前期試點的經驗做法，瞄準重點問題和(hé)關鍵環節，加快改革步伐，打造國有(yǒu)資本投資公司升級版。
自從2014年試點開始以來(lái)，改革圍繞着“與國資委、出資企業的關系，國有(yǒu)資本專業化運營的路徑，內(nèi)部市場(chǎng)化管理機制(zhì)”三大(dà)問題展開了積極探索，在組織調整、戰略管控、業務發展、分類授權等方面取得(de)了一批經驗。從試點企業披露的經驗看，中糧集團與國投，重新梳理、優化調整公司業務結構，推動主要業務向命脈和(hé)民生(shēng)領域集中，形成了新的業務單元。中國誠通(tōng)、國新公司，在基金的成功發起和(hé)實際運作上(shàng)，把中央企業、地方企業、金融企業和(hé)社會資本等各方資金集聚起來(lái)，為(wèi)央企結構調整和(hé)轉型升級提供了融資新渠道(dào)和(hé)投資新機制(zhì)，在助力供給側改革，引領一帶一路發展，推動國企改革，幫助困難企業脫困等領域均發揮了積極作用。
這些(xiē)經驗重點是發揮國有(yǒu)資本投資、運營公司的職能與作用，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有(yǒu)企業，核心是要會投、會賣，有(yǒu)進、有(yǒu)退。而在放權授權方面多(duō)沒有(yǒu)展開。兩類公司試點過程中，總部權限過大(dà)，審批流程過長等問題仍然存在。總體(tǐ)來(lái)看，開展國有(yǒu)資本投資、運營公司改革試點，授權放權不足，實現國有(yǒu)資本所有(yǒu)權與企業經營權的分離不夠，而在發揮國有(yǒu)資本投資、運營公司平台的作用，促進國有(yǒu)資本合理流動和(hé)強化監督方面創造的經驗更充分。
怎樣打造國有(yǒu)資本投資公司升級版？翁傑明(míng)透露，要認真研究和(hé)推動授權放權工作，發揮國有(yǒu)資本投資公司市場(chǎng)化運作專業平台作用，增強集團總部在戰略引領、資本運作、風控合規、審計(jì)監督等方面的職能，同步開展落實董事會職權、推行(xíng)職業經理人制(zhì)度等多(duō)項改革。其中，授權放權是試點的核心。通(tōng)過以資本為(wèi)紐帶，建立權責利相統一的授權鏈條。第一步是在整個(gè)國資監管系統中形成三層授權框架，國資委統一履行(xíng)經營性國有(yǒu)資産監管職能，由國有(yǒu)資本投資、運營公司直接履行(xíng)出資人職責，企業是經營者。第二步是合理确定政府、國有(yǒu)資産監管機構、國有(yǒu)資本投資運營公司和(hé)國有(yǒu)企業四個(gè)層次的權利邊界。第三步是确定授權代理鏈條，并予授權。第四步是建立授權監管閉環體(tǐ)系。
一般情況，國資委監管有(yǒu)四項職責：國有(yǒu)經濟戰略布局和(hé)規劃、國有(yǒu)資産政策規則制(zhì)定、維護國有(yǒu)資産運行(xíng)安全，國有(yǒu)資産國有(yǒu)資本經營預算(suàn)與評估考核。包括出資人代表投資運營公司董事長的确定，可(kě)以概況為(wèi)“4+1”。國有(yǒu)資本投資、運營公司自身不從事具體(tǐ)生(shēng)産經營活動，不幹預所持股企業日常生(shēng)産經營。公司通(tōng)過管資本方式實現對所持股企業的管理，以出資額為(wèi)限承擔有(yǒu)限責任。國有(yǒu)資本投資、運營公司主要有(yǒu)三項大(dà)權：國有(yǒu)資本的戰略投資權、人事任免權和(hé)收益分紅權，經營權放給企業。三層框架明(míng)确了，權力邊界劃清了。實現國有(yǒu)資本所有(yǒu)權與企業經營權的分離，實現國有(yǒu)資本市場(chǎng)化運作。由國有(yǒu)資本投資、運營公司以管資本的方式管理企業，不再是政府部門(mén)直接管理企業，從而有(yǒu)利于企業市場(chǎng)化主體(tǐ)地位的确立，有(yǒu)利于企業自主經營、提升效益和(hé)效率。
改革後，盡管國資委和(hé)中國誠通(tōng)都是以管資本為(wèi)主，但(dàn)前者更注重宏觀層面的布局、運作、回報、安全等維度的政策制(zhì)定等，後者則更多(duō)從微觀、具體(tǐ)的角度，注重資本的具體(tǐ)去向、具體(tǐ)收益等，基本“形成了互補關系”。
目前的試點，重心在兩類公司這個(gè)平台的職能與作用上(shàng)，主要集中在後端。翁傑明(míng)說的下一步國資委将深入研究授權放權，按照“該放的放權到位、該管的管住管好”的思路是抓住核心，有(yǒu)利于充分調動改革積極性、主動性和(hé)創造性，營造有(yǒu)利于改革的外部環境。
以授權經營為(wèi)核心
四個(gè)環節發力
嚴格來(lái)說，中國還(hái)沒有(yǒu)國有(yǒu)資本投資、運營公司。國投、國新等在此方面的嘗試，雖然積累了一些(xiē)成功經驗，但(dàn)整體(tǐ)而言仍過于分散。在組織架構形成外，運營模式、經營機制(zhì)是試點的重要內(nèi)容，已經試點的企業已經在不同程度上(shàng)探索出一些(xiē)經驗。等待打造國有(yǒu)資本投資公司升級版形成，特别是授權放權過程完善了，可(kě)複制(zhì)、可(kě)推廣的經驗和(hé)模式便也可(kě)以拿(ná)出來(lái)了。
授權放權。通(tōng)過以資本為(wèi)紐帶，建立權責利相統一的授權鏈條。國有(yǒu)資本投資、運營公司這兩類公司是制(zhì)度設計(jì)上(shàng)一個(gè)重要抓手，是國家(jiā)所有(yǒu)權代理鏈條上(shàng)的一個(gè)關鍵節點。按照國有(yǒu)資産監管機構授予出資人職責和(hé)政府直接授予出資人職責兩種模式開展國有(yǒu)資本投資、運營公司試點。國有(yǒu)資本投資、運營公司對于授權範圍內(nèi)的國有(yǒu)資本履行(xíng)出資人職責。國有(yǒu)資産監管機構或者政府作為(wèi)授權主體(tǐ)，對于國有(yǒu)資本投資、運營公司進行(xíng)考核和(hé)評價。政府和(hé)監管機構不再直接管理企業，這樣有(yǒu)利于減少(shǎo)行(xíng)政化，把經營權交給企業。
組織架構。國有(yǒu)資本投資、運營公司的具體(tǐ)使命和(hé)職能有(yǒu)明(míng)顯區(qū)别：國有(yǒu)資本投資公司是以投資融資和(hé)項目建設為(wèi)主，通(tōng)過投資實業擁有(yǒu)股權；國有(yǒu)資本運營公司則以資本運營為(wèi)主，不投資實業，主要戰場(chǎng)是資本市場(chǎng)。同時(shí)，兩類公司都是國家(jiā)授權經營國有(yǒu)資本的公司制(zhì)企業，是國有(yǒu)資本市場(chǎng)化運作的專業平台，對所出資企業行(xíng)使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有(yǒu)資産保值增值責任。兩類公司的試點企業同時(shí)面臨着理順與國資委、出資企業關系的重要挑戰。
運營模式。國有(yǒu)資本投資公司主要以服務國家(jiā)戰略、優化國有(yǒu)資本布局、提升産業競争力為(wèi)目标，在關系國家(jiā)安全、國民經濟命脈的重要行(xíng)業和(hé)關鍵領域，以對戰略性核心業務控股為(wèi)主。國有(yǒu)資本運營公司主要以提升國有(yǒu)資本運營效率、提高(gāo)國有(yǒu)資本回報為(wèi)目标，以财務性持股為(wèi)主。
經營機制(zhì)。經營機制(zhì)首先是為(wèi)激發員工創新創業熱情，充分調動企業上(shàng)下的積極性，實現國有(yǒu)資産保值增值。然而，國資授權經營本質上(shàng)屬于委托代理，授權方不能因授權而懈怠自身的職責。授權後必須做到“監管到位”。授權方要按照事前規範制(zhì)度、事中加強監控、事後強化問責的思路，由管企業為(wèi)主向管資本為(wèi)主轉變，由管實物形态的國有(yǒu)資産向價值形态的國有(yǒu)資本轉變。更多(duō)運用法治化、市場(chǎng)化的監管方式，建立監管權力清單和(hé)責任清單，優化監管流程，加強資本監控，提高(gāo)監管效率，重點是形成授權——代理——監管——管理的閉環機制(zhì)。
顯然，兩類公司改革探索涉及現代企業制(zhì)度、混改、市場(chǎng)化招聘等幾乎所有(yǒu)國企改革內(nèi)容，堪稱系統工程。應當抓緊出台和(hé)落實好相關配套政策。包括：圍繞落實出資人職責，有(yǒu)序推進對國有(yǒu)資本投資、運營公司的放權。支持國有(yǒu)資本投資、運營公司所持股的企業開展綜合改革試點，充分發揮各項改革的綜合效應。（李 錦）